警惕贸易战向非关税领域蔓延 贸易摩擦常态化

作者:admin 2018-07-20

警惕贸易战向非关税领域蔓延 贸易摩擦常态化

大只500报道,中美贸易摩擦不断加剧,目前已升级为互征关税的“经贸战”,美方于7月6日宣布对来自中国的约340亿美元进口产品征收25%关税。7月10日,美国政府发布了一份针对中国2000亿美元商品加增关税的计划,目标产品清单涉及服装、电视零件和冰箱,加征的税率约为10%。
 
根据历史状况、现行规则、实施难易、打击力度等多方面原因,美国此次对中国发起的“经贸战”很可能向非关税领域蔓延。未来,美国将加强传统的贸易救济措施使用、进一步强化出口补贴体系、更为严厉地限制中国相关企业对美投资,以及加强对中国的技术遏制。为此,中国各界既要有短期内对美应诉获胜的信心,又要有加强科技创新能力的长远规划,加强贸易救济措施预警机制、对美国的各类非关税措施进行合理反制,加强基础研究,积极推动科学向技术的转化,使中国自身具备核心竞争力,向“贸易强国”、“科技强国”不断迈进。
 
原因
 
非关税壁垒(或非关税措施)是指除关税之外的所有贸易干预措施,其内涵和外延的界定都不严格,因而涉及的范围也很广泛。最常见的政策工具包括进口配额、出口补贴、自愿出口限制、国产化要求、反倾销、反补贴、保障措施、技术性贸易壁垒、政府采购限制等。美国是其中多种措施的创造者,同时更是世界上各种非关税措施最积极的使用者之一。
 
基于多个原因,传统的关税壁垒已经在贸易政策体系中逐渐丧失了重要地位,目前各国进行贸易保护主要依赖于非关税壁垒。首先,关税与贸易总协定(GATT)曾经主持过多轮关税减让谈判,乌拉圭回合又使各缔约方达成了新的关税减让承诺,世界贸易组织(WTO)的成立还不断推进关税减让的逐步落实,因而各国谋求通过高关税进行保护的目标越来越难以实现。第二,非关税壁垒包含的种类很多,各国可以根据特定的情况选择不同形式的政策工具,有针对性地对本国市场进行保护。第三,非关税壁垒十分隐蔽,且杀伤力很强,因而受到各国政府的青睐。第四,在GATT时代,各种非关税壁垒的使用条件十分苛刻,而WTO时代,一些苛刻的条件得以放松,这为成员国使用非关税壁垒进行贸易保护提供了有利条件。
 
我们认为,基于历史状况、现行规则、实施难易、打击力度等多方面原因,美国此次对中国发起的“经贸战”很可能向非关税领域蔓延。
 
首先,从历史上看,美国是各种非关税措施的最积极使用者之一。从1995年至2018年6月末,美国使用实施卫生和植物卫生措施协定(SPS)、技术性贸易壁垒(TBT)、反倾销、反补贴、特保的数目高居世界第一,分别占世界案件总量的17.8%、6.4%、18.0%、60%和27.3%。此外,美国使用数量限制、关税配额的数量也非常可观;而且在WTO命令禁止生产和出口补贴的情况下,美国还存在众多的补贴行为(表1)。由此可见,美国使用非关税措施的数量多、频率高,在非关税运用方面已经积累起丰富的经验,未来在“经贸战”中极有可能从关税领域扩展到非关税领域。
 
第二,从现行的世界贸易规则和秩序来看,WTO成员方整体上朝着关税减让的方向发展,世界范围内关税水平不断降低。此次美国悍然对中国众多产品增税,已经在国际舞台上扮演了规则破坏者的角色,在国际舆论中已处于下风。未来美国政府可能会调整方案,不再扩展增税范围,甚至豁免更多产品的关税,转而采用较为隐蔽且杀伤力更强的非关税措施。
 
第三,正是由于现行世界贸易规则的约束,美国以关税为主要措施发起“经贸战”的难度很大。此次美国以“301调查”为理由,为施行关税保护披上合法外衣。但“301调查”是美国国内法中的内容,具有典型的单边主义特征,在国际社会上饱受诟病,其合规性受到严重质疑。而反倾销、反补贴、TBT、SPS等政策措施均为WTO规则所允许的贸易限制措施,实施起来更具名义上的合规性。
 
第四,关税对出口国的打击力度往往有限,而非关税措施的杀伤力更强。对于具有正常需求和供给弹性的商品来说,关税会由进口商、出口商和美国国内消费者共同承担,25%的关税税率转嫁到出口商头上可能仅有8%左右;而美国政府为第二批产品设定的税率为10%,如此低的税率所产生的保护作用将更为有限。相反,非关税措施可以针对某一特定产品“精准打击”,干预贸易的方式也更为多样,在此次“经贸战”中将会被政府“委以重用”。
 
形式
 
即便在 “301调查”框架下,美国政府也可能采取关税以外的措施来打击中国。“301调查”源于1974年修订的美国贸易法第301条,它授予美国总统采取一切适当的行动来消除外国贸易壁垒的权力。根据该条款,美国政府可针对外国政府的“不正当的、不合理的、歧视性的、给美国商品造成负担或限制的”的任何活动,其报复性内容可以非常广泛。根据美国的历史实践和此次“经贸战”的发展过程,我们预期未来美国可能对中国采取如下非关税措施。
 
首先,加强传统的贸易救济措施使用,包括反倾销、反补贴、保障措施、TBT、SPS等。从1995年至2017年,美国对华发起反倾销案件150起,平均每年6.5起,对华反倾销数量占美国发起全部案件的22.8%。同期,美国发起对华反补贴案件68起,平均每年3起,全部反补贴案件中有31.1%针对中国。可见,反倾销已成为美国限制中国产品进入的重要措施,未来在“经贸战”中将作为成熟的利器来进一步打击中国产品。与此同时,反补贴的使用量相对较少,而该措施也是WTO规则下的合规措施,且“补贴”的定义十分模糊,裁定机构容易在裁定过程中确认补贴存在、从而保护本国产业,因此反补贴措施未来可能会成为美对华“经贸战”的重要武器。
 
第二,进一步强化出口补贴体系。此次美国的“301调查报告”特别强调了中国政府对相关重要行业的补贴行为,认定中方的补贴不合理,构成了不公平贸易行为。实际上,美国政府为扶植国内相关产业,经常使用WTO规则明令禁止的各种补贴。根据WTO贸易政策审议机构发布的最新报告,美国近期仍然对棉花、糖类等农产品进行各种形式的补贴,以增强这些产品的竞争力。可见,为维护自身利益,美国除使用WTO框架下合规措施外,还敢于使用补贴等不合规措施。当中国针对美国的关税措施进行回击时,会提高美国相关产品的关税税率,美国政府将会采用出口补贴的方式抵补相关产品的出口成本。
 
第三,更为严厉地限制中国企业对美投资。此次美国的“301调查”报告明确指出中国通过海外并购窃取技术是不公平贸易行为,并声称限制中国企业在美投资活动。2018年6月下旬,美国媒体透露美国政府将于6月30日开始禁止任何由中资持股超过25%的公司对白宫定义的“重要产业科技”领域进行投资。然而,截至2018年7月中旬,这一措施并未落地,美国政府可能将推迟对中国在美投资的限制。未来,随着双方贸易摩擦加剧,为在“经贸战”中占据上风,美国政府极有可能更为严厉地限制中国企业对美投资,一方面设置高技术企业的股比限制,另一方面在操作流程上设置各种限制,将欲赴美投资的中国企业拒之门外。
 
第四,加强对中国的技术遏制。“中兴事件”为中国各界敲响了警钟,关键性的高科技零部件仍然掌握在美国手中,科技创新能力弱直接导致了中国在高科技领域受制于人。美国认识到自身的科技优势,当“经贸战”进一步升级时,不排除美国将加强对中国的技术遏制,对高新技术产品出口设置更多的限制。目前美国“商业管制清单”中包含了11类商品,其中不仅包含军用产品和军民“两用”产品,还包括部分纯民用产品(表2)。受到出口管制的产品并非完全不能出口,而是向受限国家出口时需要获得美国商务部颁发的许可证,或者获得许可豁免。随着“经贸战”的发展,美国将加强高技术产品对华出口的管制,把中国列入限制更严的国家组中,并且商务部在发放许可证的过程中将会更为严格,从行政许可环节加强对中国的技术遏制。
 
应对
 
本文提出的应对方案,是针对美国未来可能发起的非关税措施而进行的抗击与反制。美中之间的“贸易战”可能不会全面打响,但“贸易摩擦”将常态化,中国各界既要有短期内对美应诉获胜的信心,又要有加强科技创新能力的长远规划。
 
首先,加强预警、防患未然。当前,美国对华发起的非关税壁垒还在可控的范围之内,但未来可能会井喷式上升,给中国对美出口造成很大打击,甚至威胁中国的产业安全。为此,需要政府管理部门协同行业协会和出口企业,结合相关理论与企业出口实践,建立起科学严谨的指标体系,对各类非关税壁垒加强预警。与此同时,企业应增强反倾销等措施的应对能力,在WTO多边框架下解决贸易争端、化解非关税壁垒带来的威胁与挑战。
 
 
第二,从容应对、合理反击。一旦美国对华非关税壁垒大幅增加,中国各界应正视其危害性,提早准备,设定反制方案。在非关税措施的制定过程中,不必秉承“对等”的观念,也不必对可能存在的“票仓”问题过度解读,而是从“时间-州-产品”的基本面上探寻中方对美设置非关税壁垒的指导思想与原则,并制定切实可行的行动方案。
 
第三,重视研发、科技强国。此次美国对华发起的“经贸战”可能会引发“技术战”,美国高科技产品对华出口管制将愈发严厉。当前,还有很多高技术产品的关键零部件在中国无法生产,这种核心技术受制于人的情况并未能真正得以改观。中国应该以应对“经贸战”和“技术战”为契机,加强基础科学的研究,积极推动科学向技术的转化,使中国自身具备核心竞争力,向“贸易强国”、“科技强国”不断迈进。